เมนู



ฉบับพิเศษ

ธันวาคม  2559




เว็บไซต์ที่เกี่ยวข้อง

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

Biodata ฐานข้อมูลนักวิชาการ ประเทศไทย

ห้องสมุดออนไลน์ สกว.

ฝ่ายวิจัยเพื่อท้องถิ่น งานวิจัยท้องถิ่น

โครงการปริญญาเอก คปก.

ร้านหนังสือ สกว.




จำนวนผู้เข้าชม

2344372

รายละเอียด

องค์กรจัดการถ่านหินในประเทศไทย ตอบโจทย์ได้จริงหรือ?
ดร.บุญรอด สัจจกุลนุกิจ
บัณฑิตวิทยาลัยร่วมด้านพลังงานและสิ่งแวดล้อม
มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี
boonrod@jgsee.kmutt.ac.th


ไม่แปลกใจเลยที่สังคมไทยมีความเห็นที่แตกต่างในเรื่องเชื้อเพลิงถ่านหิน ปัญหาและผลกระทบจากการใช้เชื้อเพลิงประเภทนี้ได้สร้างภาพที่ไม่พึงประสงค์ ในกระบวนการการนำเชื้อเพลิงถ่านหินมาใช้ประโยชน์ เริ่มตั้งแต่การทำเหมือง การนำเข้า การขนถ่าย การขนส่ง การเก็บกอง การใช้ทั้งในการผลิตไฟฟ้าและผลิตความร้อนในอุตสาหกรรม รวมถึงการจัดการผลิตภัณฑ์พลอยได้หลังการใช้ทั้งที่ยังสร้างคุณค่าได้และของเหลือทิ้ง หน่วยงานที่เข้ามากำกับดูแลในปัจจุบันทำงานตามอำนาจหน้าที่ที่ได้กำหนดไว้ตามกฎหมาย ซึ่งแยกเป็นส่วน ๆ ในกระบวนการดังกล่าว เมื่อเกิดปัญหาขึ้นจึงเป็นการยากที่จะหาหน่วยงานที่จะรับผิดชอบ รับเรื่องร้องเรียน แจ้งเหตุ แก้ไขความบกพร่อง และหยุดเหตุการณ์นั้น ๆ ได้อย่างทันท่วงที ทำให้ไม่สามารถป้องกัน แก้ไขความเดือดร้อนของประชาชน และลงโทษผู้กระทำผิดได้อย่างมีประสิทธิภาพ
 
ประเทศไทยมีการใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงมานานแล้ว โดยเริ่มต้นจากการพัฒนาจากแหล่งในประเทศ เช่น แหล่งแม่เมาะ บ้านปู ลานนา และเหมืองถ่านหินในจังหวัดกระบี่ ใช้เป็นเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าและความร้อนสำหรับอุตสาหกรรม เช่น ผลิตซีเมนต์ เหล็ก กระดาษ เป็นต้น แหล่งถ่านหินในประเทศมีคุณสมบัติจัดอยู่ในประเภทถ่านหินเกรดต่ำที่มีคุณสมบัติการให้ความร้อนต่ำ มีปริมาณเถ้า ความชื้น และซัลเฟอร์ค่อนข้างมาก หรือที่เรียก ลิกไนต์ เป็นส่วนใหญ่

ความต้องการในการใช้ถ่านหินของประเทศเพิ่มมากขึ้นโดยลำดับ โดยเฉพาะในภาคอุตสาหกรรมที่มีการแข่งขันด้านราคาสูง ข้อมูลสถิติปี พ.ศ. 2554 พบว่าประเทศไทยมีการใช้ถ่านหินประมาณ 36 ล้านตัน ผลิตมาจากแหล่งในประเทศประมาณ 18 ล้านตัน และนำเข้าจากต่างประเทศอีกประมาณ 18 ล้านตัน โดยถ่านหินนำเข้าส่วนใหญ่เป็นประเภทบิทูมินัส (bituminous) ที่มีค่าความร้อนสูง และมีปริมาณซัลเฟอร์ต่ำกว่าถ่านหินจากแหล่งในประเทศ และการขยายตัวการใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงได้ขยายเข้าสู่อุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดเล็กอื่น ๆ อีกเป็นจำนวนมาก ทั้งใช้เป็นเชื้อเพลิงหลักและเชื้อเพลิงร่วม กระจายตามโรงงานโดยทั่วไปในประเทศ
 
การกำกับดูแลการใช้ถ่านหินโดยองค์กรภาครัฐดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ภายใต้ขอบเขตของกฎหมายของหน่วยงานตนเอง ในระยะต้นที่ประเทศไทยมีการใช้ถ่านหินจากแหล่งผลิตในประเทศเป็นหลัก มีผู้ใช้และผู้ประกอบการจำนวนน้อยราย สถานประกอบการที่ใช้ถ่านหินมักอยู่ไม่ไกลจากแหล่งถ่านหิน ทำให้พื้นที่ที่ได้รับผลกระทบและผลประโยชน์จากถ่านหินมีไม่มากและระยะทางการขนส่งจากเหมืองสู่สถานประกอบการไม่ห่างไกลกัน ยังสามารถกำกับดูแลการใช้ถ่านหินได้ตามความเหมาะสมกับสถานภาพในอดีต แต่เมื่อราคาเชื้อเพลิงถ่านหินในตลาดโลกมีราคาต่ำเมื่อเทียบกับเชื้อเพลิงฟอสซิลประเภทอื่น อีกทั้งการขนส่งง่ายกว่าเชื้อเพลิงประเภทอื่น ทำให้ผู้ผลิตสินค้าและผลิตภัณฑ์สนใจใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง เพื่อลดต้นทุนผลผลิตและเพิ่มความสามารถการแข่งขันในตลาด ประกอบกับถ่านหินที่มีในประเทศมีคุณสมบัติไม่ดีนักและกำลังผลิตน้อยลง จึงมีการใช้และการนำเข้าถ่านหินจากต่างประเทศเพิ่มมากขึ้น ทำให้การใช้ถ่านหินขยายตัวสู่อุตสาหกรรมทั้งขนาดเล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่ที่หลากหลายยิ่งขึ้น ทำให้หน่วยงานภาครัฐต้องมีภารกิจที่เกี่ยวข้องกับถ่านหินขยายตามไปด้วย แต่การปรับเปลี่ยนรองรับการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวในการกำกับดูแลยังไม่ทันต่อการขยายตัวที่เกิดขึ้น
 
จากผลการศึกษาวิจัยในโครงการนี้พบว่า มีหน่วยงานระดับกรมที่ทำหน้าที่กำกับในแต่ละส่วนของกระบวนการเชื้อเพลิงถ่านหินตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทางถึง 19 หน่วยงาน แยกเป็น กลุ่มนำเข้า-ส่งออกและการทำเหมือง มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง 4 หน่วยงาน กลุ่มด้านพลังงานมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง 4 หน่วยงาน กลุ่มการขนส่ง 3 หน่วยงาน กลุ่มสิ่งแวดล้อม 3 หน่วยงาน และกลุ่มสุขภาพและเหตุฉุกเฉิน 5 หน่วยงาน นอกจากนี้ ยังมีองค์กรประเภทสมาคม สภา และสหพันธ์อีก 5 องค์กร มีหน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก แต่ไม่มีหน่วยงานหลักที่สามารถประสานการดำเนินงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันอย่างมีเอกภาพ

ผลการวิเคราะห์แสดงชัดเจนว่า ขาดส่วนที่เรียกว่า Strategic Apex ที่ทำหน้าที่รับผิดชอบการบริหารงานทั้งหมดในภาพรวม รวมถึงรับผิดชอบต่อผลจากการปฏิบัติงานที่จะส่งผลให้ประสบความสำเร็จ และกำหนดยุทธศาสตร์ที่สำคัญ ปัจจุบันเรามีหน่วยงานปฏิบัติ (Operation Core) จำนวนมากที่ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับเชื้อเพลิงถ่านหินตามหน้าที่ที่ครอบคลุมคำว่า”ถ่านหิน” พร้อม ๆ กับต้องรับผิดชอบงานภารกิจหลักอื่น ๆ ด้วย และยังขาดหน่วยงานระดับ Middle Line ที่จะทำหน้าที่เชื่อมโยงระหว่าง Strategic Apex กับ Operation Core ส่วนนักวิชาการ Techno Structure ที่ต้องทำหน้าที่พัฒนาองค์ความรู้ วิเคราะห์ วิจัย เพื่อนำไปพัฒนาแนวทางการปฏิบัติงานที่ถูกต้องตามความเหมาะสมของประเทศ ยังมีจำนวนน้อยและกระจัดกระจาย ทำให้การทำงานบนสังคมฐานความรู้ไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น การปรับปรุงด้านองค์กรเพื่อให้การกำกับดูแลและการใช้ถ่านหินให้เป็นไปโดยมีประสิทธิภาพ จึงเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง
 
จากการศึกษาโครงสร้างองค์กรด้านถ่านหินในต่างประเทศ พบว่า ประเทศที่เป็นผู้ผลิตถ่านหินจะให้การกำหนดนโยบายและการกำกับดูแลถ่านหินทั้งการผลิตและใช้อยู่ภายใต้กระทรวงเดียวกันคือ กระทรวงพลังงานและเหมืองแร่ ส่วนประเทศที่ใช้ถ่านหินจากการนำเข้าเป็นหลักเช่น ญี่ปุ่น เกาหลี และ ฟิลิปปินส์ จะกำหนดองค์กร รับผิดชอบถ่านหินภายใต้กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายการใช้ถ่านหิน เช่น กระทรวงเศรษฐกิจ การค้าและอุตสาหกรรมของประเทศญี่ปุ่น และ กระทรวงพลังงานของประเทศฟิลิปปินส์ อีกทั้งประเทศญี่ปุ่น เกาหลี สนับสนุนองค์กรถ่านหินภาคเอกชน (JCOAL ของญี่ปุ่น และ KOCOAL ของเกาหลี) เพื่อให้เกิดการประกอบธุรกิจถ่านหินอย่างมีความรับผิดชอบ และประสานการดำเนินงานร่วมกับองค์กรภาครัฐ ส่วนประเทศสหรัฐอเมริกาและออสเตรเลีย เน้นการกำหนดนโยบายและทิศทาง รวมถึงแนวทางการกำกับดูแลกว้าง ๆ จากส่วนกลาง (Federal) แต่จะกระจายอำนาจการกำกับดูแลสู่ส่วนภูมิภาค (State)

คณะวิจัยได้นำผลการศึกษาโครงสร้างองค์กรที่เกี่ยวข้องกับเชื้อเพลิงถ่านหินจากต่างประเทศ และการนำทฤษฎีโครงสร้างองค์กร และการออกแบบ มาเป็นหลักในการวิเคราะห์ ปรับให้เหมาะสมกับรูปแบบการบริหารจัดการของประเทศไทย ภายใต้ภารกิจหลักเพื่อนำไปสู่เป้าหมาย “ประเทศไทยมีการพัฒนาใช้เทคโนโลยีถ่านหินสะอาด มุ่งสู่ Near Zero Emission และเสริมสร้างความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศ ในปี 2576” โดยประกอบด้วยยุทธศาสตร์ 5 ด้าน ดังนี้

• ยุทธศาสตร์ที่ 1 สร้างความเข้าใจกับสังคม และความเชื่อมั่นต่อสังคม

• ยุทธศาสตร์ที่ 2 กำกับกิจการเชื้อเพลิงถ่านหินอย่างเป็นธรรมและโปร่งใส

• ยุทธศาสตร์ที่ 3 เสริมสร้างแนวทางสนับสนุนการใช้เทคโนโลยีถ่านหินสะอาด

• ยุทธศาสตร์ที่ 4 วิจัย พัฒนา เพิ่มการพึ่งพาตนเองและเพิ่มประสิทธิภาพ การใช้เทคโนโลยีถ่านหินสะอาด

• ยุทธศาสตร์ที่ 5 เพิ่มศักยภาพบุคลากรในประเทศ

ประเทศไทยจะต้องมีองค์กรด้านเชื้อเพลิงถ่านหินหลักและเครือข่ายภาครัฐ เอกชน สถาบันการศึกษา สมาคมและท้องถิ่น ร่วมดำเนินการ 5 ด้านหลัก คือ ด้านนโยบาย ด้านการกำกับ ด้านการส่งเสริม ด้านการพัฒนาองค์ความรู้ ด้านเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของสังคม บนพื้นฐานระบบฐานข้อมูลและการพัฒนาบุคลากรที่ดี ดังรูป
 

 
คณะผู้วิจัยจึงได้นำเสนอรูปแบบโครงสร้างองค์กรเชื้อเพลิงถ่านหินของประเทศไทยในอนาคต 2 รูปแบบ คือ ระยะแรกเน้นให้เกิดการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบอยู่เดิม โดยมีหน่วยงานเจ้าภาพหลักภายใต้กระทรวงพลังงาน ปฎิบัติงานภายใต้การกำกับของคณะกรรมการระดับชาติที่ประกอบด้วยผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งภาคเอกชนและภาคการศึกษา ซึ่งเรียกว่า คณะกรรมการเชื้อเพลิงถ่านหินแห่งชาติ เมื่อมีความพร้อมขององค์กร กฎหมาย และบุคลากร จึงสามารถดำเนินการจัดตั้งองค์กรกำกับกิจการเชื้อเพลิงถ่านหิน ภายใต้การกำกับด้านนโยบายของคณะกรรมการพลังงานแห่งชาติ (กพช.) เพื่อให้เกิดการกำกับที่มีประสิทธิภาพ เป็นอิสระในการดำเนินงานเต็มรูปแบบ กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สามารถให้ความเป็นธรรมต่อสังคม มีความเป็นกลางและสร้างความเชื่อถือต่อประชาชนได้เต็มที่

หากจะตอบคำถามที่ว่า “องค์กรจัดการถ่านหินในประเทศไทย ตอบโจทย์ได้จริงหรือ?” การมีองค์กรจัดการฯ คงยังไม่สามารถตอบโจทย์ทั้งหมดได้ แต่จะเป็นก้าวแรกที่จำเป็นและสำคัญมาก การจัดการกับปัญหาในอนาคต ขึ้นอยู่กับความสามารถและความเข้มแข็งขององค์กรและบุคลากรในองค์กรดังกล่าวที่กำกับดูแลการประกอบกิจการเชื้อเพลิงถ่านหินให้มีหลักปฏิบัติที่ดี ประสานความร่วมมือกับภาคเอกชน ภาคการศึกษา และท้องถิ่น สร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เพื่อให้เกิดการพัฒนาใช้เชื้อเพลิงถ่านหินอย่างรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมในอนาคต
แหล่งที่มา : ประชาคมวิจัย    ฉบับที่ : 129    หน้าที่ : 15    จำนวนคนเข้าชม : 126   คน